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    《气候变化应对法》要彰显公众参与

    发表时间:2015/5/13 11:44:50  阅读次数:

    ●目前,我国的气候变化应对工作尚未取得全民的理解和支持。要通过建立制度和机制,来保障公众参与应对气候变化的积极性,提高公众参与的积极性,使气候变化应对事业全民化,

    ●公众参与,已公认成为环境法的基本原则。气候变化属于环境问题,并与雾霾等大气环境问题同根同源,公众参与应当在《气候变化应对法》中得到全面体现。

    ●在环境共治的时代,公众参与是一项环境法律权利。为此,《气候变化应对法》宜明确宣告公民、法人和其他社会组织在气候变化应对上的权利和义务,为气候变化共治的制度化奠定基础。

    尽快制定专门的《气候变化应对法》,已成为各界的共识。目前,国家发改委正在牵头起草该法草案。

    中国作为世界上最大的发展中国家,也是温室气体排放量最大的发展中国家。离开了公众的理解、参与、支持和监督,应对气候变化工作难以取得最大的实效。

    但是,由于发展水平所限,目前我国的气候变化应对工作尚未取得全民的理解和支持。如何用制度和机制保障公众参与应对气候变化的积极性,提高公众参与的积极性,使气候变化应对事业全民化,防止邻避等无序参与的现象发生,在人民是法治主体的年代,是一个值得思考的立法和法学研究问题。

    怎么把握“公众”的含义和范围

    公众的定义

    这是一个立法上的国际难题。

    公众参与作为一个法学术语,来源于欧美等发达国家和地区。在我国,2014年修订的《环境保护法》专门设立“信息公开和公众参与”一章。从内容上看,公众参与的主体包括个人、法人和其他组织。在权利和义务的主体结构中,和公众相对应的主体是政府和企业,政府和企业对社会的义务具有社会性,即对世性。《气候变化应对法》的公众范围,也应当与《环境保护法》规定的范围大体一致。在一些情况下,更加突出妇女、青年、民族地区、社区的参与作用。

    但是,由于公众的概念很模糊,在不同的场合可能有不同的指向。如相对于某个特定的企业,在国家政策制定的情形下属于公众,但在碳排放交易和行政执法的场合,又不属于公众。因此,给公众下一个确切的普适定义很难。如果坚持要给公众下定义,如果定义不全面、不科学,反而会限制公民的参与权和监督权。

    公众的范围

    由于立法具有指导性和实用性,可以考虑在总则中对公众的范围规定尽可能扩大一些,体现法律阳光的普照性,再在各具体的情形下予以限定或者明确,体现实用性。

    由于公众是一个相对的动态发展的概念,加害者、受害者、旁观者在行政执法领域难以同时纳入公众的范畴,但在决策领域却可以。在决策的领域,可以把受气候影响需要搬迁的居民、微信和微博用户、大学生社会团体等吸收进来,体现共治的广泛性。另外,个体利益不等于共同利益或者团体利益,所以,个体的代表性也需要甄别。最好的办法是,基于法律关系或者领域的不同,在附则中对公众进行分类。

    目前,已形成共识的公众分类方法为:

    受到气候变化影响的个人、家庭、单位和其他组织,包括因受到气候变化影响移民的个人和家庭等;

    利用私权使自己免受公权侵害的个人、单位和其他组织,包括决策、政策、规划和立法所涉及的私权主体,这类主体有权对决策、政策、规划和立法提出建议,有权对依法决策、行政、规划和立法进行监督,有权依法维护自身的权益;

    利用私权使自己免受其他私权侵害的个人、单位和其他组织,包括在受到气候变化影响的个人、单位和其他组织或者法律所授权的个人、单位和其他组织,依据法律的规定,对企业等市场主体是否遵守气候变化法律规定进行参与和监督;

    社区自治中享有自治权利的个人、家庭、单位和其他组织,包括城市居民社区、农村集体组织及其居民等,这类主体在其自治的区域内,对自治的事项享有自我管理权;

    法治社会框架内依法从事社会管理和服务的个人、单位和其他组织,包括气候变化应对志愿者、社会服务提供者、非政府组织等。

    公众参与是环境法的基本原则

    公众参与的法律属性

    公众参与,已公认成为环境法的基本原则。气候变化属于环境问题,并与雾霾等大气环境问题同根同源,因此公众参与应当在《气候变化应对法》中得到全面体现。

    为此,必须在总则的基本政策、方针中体现公众参与的基本内容,规定专门的公众参与原则,设立鼓励甚至奖励公众参与的措施。基本的内容应当包括公众参与的目标、公众参与的事项、公众参与的方式、公众参与的环节、公众参与的条件保障、信息公开、公众的监督等方面。这些内容的设计应当符合参与民主、高效、有序的要求。

    公众参与也是一项环境法律权利

    公众参与的规定方式

    在环境共治的时代,公众参与应当是一项环境法律权利,为此,《气候变化应对法》宜在总则中明确宣告公民、法人和其他社会组织气候变化应对的权利和义务,为气候变化共治的制度化奠定基础。

    由于气候变化应对的公众参与又是具体的实践,《气候变化应对法》宜在分则中设立专门的章,规定各方的权利和义务及其运行程序。值得注意的是,《气候变化应对法》是一个综合性基础法,或者说是气候变化应对领域的框架法,不可能对各领域的公众参与作出全面、细致的规定,这需要规划、法规和规章在其指导下予以细化。当然,也需要把目前气候变化应对诸多行动计划中比较成熟的公众参与规定,巩固到《气候变化应对法》中。尽管如此,一些关键的公众参与举措,如民事公益诉讼、环境信息公开、参与决策等,需要直接在《气候变化应对法》中明确规定。

    公众参与的形式与环节

    一般认为,参与方式主要包括两种,一种是从上而下,另外一种是自下而上。目前,政府十分支持多元主体参与的公众参与方式。政府一方面要保障公众参与,另一方面也要引导公众参与方式,当前仍应是以政府保障、提供的正式方式为主,以公众自发的非正式方式为辅。

    非正式参与,主要包括以网络参与为主要形式的新媒体参与、圆桌研讨会、市民专家小组、签名集会等形式。其中圆桌会议值得提倡,既可以帮助公众更好地理解国家的气候变化法律、法规、政策,也能帮助政府更好地做出决定。在一些情况下,非正式参与方式更能发挥调动公众尤其是普通民众参与气候变化的积极性。无论是哪种形式,都要高效,保证充分参与,并针对城市、农村地区的不同特性规定不同的参与渠道和机制。

    关于公众参与的环节,在目前中国的国情下,应当重点保障公众参与决策的权利和参与监督企业的权利,可以考虑针对违规排放温室气体的企业建立气候变化应对的民事公益诉讼制度。

    公众参与的制度构建

    应当把公众参与的原则转化为具体的行动和要求。为此,《气候变化应对法》应当在气候变化的减缓措施、气候变化的适应措施、气候变化应对的保障措施等对策性章节中规定公众参与的情形、方式、程序和内容,规定行为的要求或者保障措施,并使这些规定具有均衡性。此外,还宜在气候变化应对的监督管理部分规定公众的知情权和监督权。

    值得注意的是,气候变化应对的公众参与制度应当和大气污染防治等环境保护、能源管理领域的公众参与制度,既相衔接,体现协同性,也相区别,体现领域的相对独立性。为此,目前,在制定《气候变化应对法》时,不仅要制定统领性的气候变化应对公众参与规定,还要修订《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》以及自然灾害与大气污染防治、农业等相关法律、法规和政策,协调其与其他相关法律、法规之间的关系,做好沟通与协调工作,从而避免立法规定相互冲突、重叠的现象出现。

    应当加强社会参与的宣传教育

    公众参与的意识培育和能力建设

    在中国这样一个发展中大国,公众参与尚未引起全社会的重视,因此,它仍然是一个需要继续深化教育的素质提高话题,是一个需要社会各界广泛参与的事业。由于宣传教育和社会参与是法律得到有效实施的重要条件,为此,《气候变化应对法》应当对其予以浓墨重彩的关注。

    为此,《气候变化应对法》应当设立“气候变化应对的宣传教育和社会参与”的内容部分,设计总体要求、宣传方式、对外宣传、在校教育、在职教育和社会参与等条文,要求将气候变化及其应对纳入国家教育体系,纳入国家和地方环境保护教育的中长期规划;要求发挥报纸、书籍、广播、电视、杂志、互联网、手机等媒体的作用;要求媒体制作播放与气候变化、节能减排、低碳发展有关的节目和公益广告;要求国务院宣传部门每年以多种文字语言对外发布《中国应对气候变化白皮书》和其它相关的信息,广泛获取国内外的理解、认同和支持;要求将气候变化及其应对纳入中小学、高等教育和职业教育培训体系,将气候变化及其应对纳入在职教育培训体系。

    在要求宣传培训、提高全民应对气候变化素质的同时,《气候变化应对法》还应规定社会参与的措施,鼓励社会各界广泛参与应对气候变化的行动。

    公众参与的政府保障

    政府应当在财政的预算和规划中予以考虑,以保障宣传教育活动的长期性、有效性,特别是对NGO的财政支持。建立引导社会资金调动全社会参与气候变化应对的机制。建立激励机制,对有利于提高全民低碳意识,改善生态环境,增强社会适应气候变化的能力的行为,可以通过建立认证标识、可再生能源电价费用补偿等给予必要的鼓励和支持,对于破坏生态环境、浪费能源的主体,应当予以必要的限制甚至处罚。设立表彰奖励制度和气候变化生态补偿机制,如对低碳生产方式和低碳消费方式的补偿,既着眼于补偿,又着眼于发展,有利于补偿和发展有机结合的实现。建立公众参与联系机制,如设置热线,举办开放日等,让公众和相关法律实体单位有更多的沟通和交流。

    公众参与法律体系的建设

    必须重视法律之间的衔接、联系和作用分工。中国的立法模式具有“宜粗不宜细”的特点,且更为强调法律的普遍适用性。这一状况目前难以改变。因此,在《气候变化应对法》中对公众参与做出原则性规定的同时,可以通过制定《公众参与气候变化应对条例》或者规章,将公众参与予以细化、完善,形成完整的公众参与气候变化应对的法律体系。当然,也要发挥地方立法先行先试的作用。待试验成功,再巩固到国家层面的法律中。

    综上所述,《气候变化应对法》制定时,其公众参与的规定设计,既应响应社会的吁求,又应结合中国的立法国情;既体现规定的一般性,也体现规定本领域的特殊性和适用情形的具体性,更体现政策、制度的引导性和立法模式的转型,即公众被动参与到主动参与甚至监督。(作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员)